DPCM e Stato di Emergenza: cos’è la legislazione di emergenza?

La legislazione di emergenza: cos’è, come funziona e perché se ne sta parlando tanto. Cosa dice l’Ordinamento Giuridico italiano

• Cos’è la legislazione di emergenza
• Ordinamento giuridico italiano ed emergenza sanitaria
• L’emergenza consente di derogare alla legge?
• Lo Stato di Emergenza chi lo delibera e quanto dura
• La legislazione di emergenza
• Ordinamento giuridico italiano ed emergenza sanitaria
• L’emergenza consente di derogare alla legge?

La legislazione d’emergenza

Il periodo storico che stiamo vivendo verrà ricordato, con buona probabilità, anche per l’utilizzo di una nuova terminologia. In realtà si tratta di termini preesistenti, ma che sono diventati di uso quotidiano solo dallo scorso inverno: pandemia, distanziamento sociale, dispositivi di protezione individuale, igienizzante. Questi termini, alcuni dei quali in origine incomprensibili, oggi scandiscono le giornate di ognuno di noi.

Dal punto di vista normativo, invece, quello attuale verrà ricordato sicuramente come un periodo dominato dalla legislazione d’emergenza.

Cos’è la legislazione di emergenza?

Non è la prima volta che in Italia si utilizza questa terminologia per contraddistinguere un periodo storico difficile, caratterizzato da particolari restrizioni delle libertà individuali. Con la terminologia legislazione d’emergenza si indica infatti anche quell’insieme di provvedimenti legislativi che negli anni Settanta, a partire dal 1974, sono stati utilizzati dallo Stato per combattere i fenomeni eversivi- nei cd. anni di piombo- e successivamente la criminalità organizzata.

Il legislatore, di fatto, con la legislazione d’emergenza, restringe la libertà dei singoli e limita le garanzie dei cittadini.

Ordinamento giuridico italiano ed emergenza sanitaria

L’ordinamento italiano ha un sistema tendenzialmente chiuso di fonti in cui manca una norma che elenca e indica in maniera puntuale tutte le fonti del diritto. Di certo però vige il principio gerarchico, per cui le fonti di livello inferiore non possono contrastare con quelle di livello superiore.

In questo sistema delle fonti- prima dell’emergenza da covid-19- si inserivano le ordinanze straordinarie di necessità e urgenza, che sono atti a contenuto atipico. Sono atti che possono essere adottati dalle amministrazioni per fronteggiare situazioni eccezionali e non prevedibili.  Possono essere emanati sulla base di specifiche previsioni legislative, anche in deroga a norme di rango primario, ma sempre nel rispetto della Costituzione.

Il nostro ordinamento non disciplina a livello costituzionale l’emergenza ma è dotato di specifiche previsioni di legge che conferiscono a determinate autorità il potere di adottare ordinanze straordinarie di necessità e urgenza, in presenza di situazioni caratterizzate dalla contingibilità. Trattasi di situazioni a cui non si potrebbe far fronte con i poteri ordinari.

La Corte costituzionale è sempre stata attenta nel mantenere questi poteri nell’ambito di questi presupposti di carattere eccezionale.

L’art. 32 della L. 833/1978 e l’art. 117 del d.lgs. 112/1998 già prevedevano, in termini generali e astratti, la possibilità di intervento dei sindaci e dei governatori delle regioni, in caso di emergenza di livello territoriale, e di intervento da parte del Ministro della salute in  caso di emergenza che riguarda l’intero territorio nazionale.

Queste due norme, che in parte si sovrapponevano, prevedevano questo intervento lasciando atipiche le misure che potevano essere adottate dai soggetti indicati.

Anche il codice della protezione civile prevedeva ordinanze di necessità e urgenza in materia di protezione civile. Quindi, oltre a prevedere il potere del governo di dichiarare lo Stato d’emergenza è previsto che attraverso le ordinanze di protezione civile, potessero essere adottate ordinanze anche recanti deroghe alle leggi vigenti, dovendo però contenere l’indicazione specifica delle leggi cui si derogava.

L’emergenza consente di derogare alla legge?

La Corte costituzionale ha affrontato il problema della legittimità delle norme che prevedono questi poteri derogatori ed in sostanza ha detto di SI.

La Corte ha affermato che l’emergenza può rendere necessario derogare alla legge. Tuttavia, le norme con cui si mettono in atto queste deroghe devono indicarne con precisone il presupposto, la materia, la finalità dell’intervento, l’autorità che è legittimata ad intervenire e le dimensioni sia territoriali, che temporali dell’emergenza. La deroga è possibile solo se limitata nel tempo.

La Corte costituzionale è infatti intervenuta a censurare quei casi in cui, ancorché l’emergenza fosse da tempo cessata, sono stati prolungati gli effetti dello Stato d’emergenza. Quindi contro l’emanazione di ordinanze anche cessati i presupposti sostanziali per adottarle.

Ovviamente le ordinanze sono ordinanze “eccezionali” quindi il fatto che possano derogare a norme primarie non eleva queste ordinanze al rango di fonti primarie dell’ordinamento perché l’efficacia che hanno è un’efficacia derogatoria temporanea.

Le ordinanze possono derogare anche al diritto europeo?

Non è possibile non rispettare  i vincoli e le norme derivanti dal diritto dell’Unione europea e questo trova la sua codificazione, per quanto riguarda le ordinanze di protezione civile, dall’art. 25 del codice della protezione civile.

Chi può emettere le ordinanze in materia sanitaria?

La legge 833/1978 (istitutiva del servizio sanitario nazionale)  afferma che il Ministro della salute (oggi il Ministro Speranza) può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente in materia di igiene e sanità pubblica con efficacia estesa all’intero territorio nazionale, o parte di esso.

Per le emergenze in ambito locale, la stessa norma prevede che sono ammesse ordinanze del Presidente della giunta regionale e del Sindaco, con efficacia estesa rispettivamente alla Regione o a parte del suo territorio.

Questa norma è quasi doppiata dall’art. 117 del d.lgs. 112/1998, che stabilisce in caso di emergenze sanitarie a carattere esclusivamente locale, che le ordinanze sono adottate dal sindaco e negli altri casi l’adozione di provvedimenti d’urgenza spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza.

Lo Stato di emergenza: chi lo delibera e quanto dura

Anche questa definizione, oggi assolutamente nota, era invece nebulosa fino a pochi mesi fa. In passato, in presenza di eventi calamitosi, come ad esempio i terremoti o altre calamità naturali, sono state frequenti la dichiarazione dello Stato d’emergenza da parte del Governo, con una delibera del Presidente del Consiglio dei Ministri.

A questa dichiarazione ha sempre fatto seguito l’esercizio di conseguenti poteri d’ordinanza da parte del capo del dipartimento della protezione civile, che avevano come prima finalità quella di ordinare gli interventi di soccorso e assicurare l’assistenza alle popolazioni colpite, si pensi al caso dei terremoti.

Lo Stato d’emergenza per il covid-19 è stato dichiarato dal Governo per la prima volta lo scorso 31 gennaio, ed è stato recentemente prorogato fino al 31 gennaio 2021.

 La dichiarazione dello Stato d’emergenza fa riferimento al d.lgs. 1 del 2 gennaio 2018 (codice di protezione civile) che all’art. 7 dispone che

“Gli eventi emergenziali di protezione civile sono emergenze di rilievo nazionale connesse come eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo”. In particolare, l’art. 24 dello stesso codice afferma che è il Consiglio dei ministri che “delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi”.

Cos’è la Legislazione di Emergenza

Lo Stato d’emergenza può durare non più di 12 mesi, fatto salvo la sua eventuale proroga per non più di ulteriori 12 mesi.

Lo Stato d’emergenza attribuisce al Governo la possibilità di introdurre potere speciali e straordinari commisurati all’eccezionalità della situazione. Consente dunque di mettere in atto gli interventi necessari procedendo in deroga alla legislazione vigente, fermo il rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico nazionale e comunitario.

Lo Stato d’emergenza è un presupposto indefettibile per l’utilizzo che si sta facendo dei DPCM.

DPCM: cos’è e come funziona

Si tratta del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, appartenente alla più ampia categoria dei decreti ministeriali.

I DPCM di cui oggi si sente tanto parlare, non sono una novità, al contrario, sono sempre esistiti.

Questi provvedimenti hanno la particolarità di essere emanati dal solo Presidente del Consiglio – attualmente Giuseppe Conte – e non dall’intero Consiglio dei ministri. Dal punto di vista formale, sono atti amministrativi di secondo di grado, poiché nella gerarchia delle fonti, sono di rango inferiore rispetto alla legge.

Generalmente i DPCM hanno ad oggetto questioni specifiche che concernono un determinato settore o un ambito specifico.

Ogni DPCM, essendo uno strumento di secondo livello,  deve fare riferimento ad una legge o ad un decreto-legge che ne sancisce l’ambito di applicazione, i principi generali e i limiti. Al contrario, lo stesso risulterebbe incostituzionale.

Alla luce di questo, i DPCM adottati nel corso dell’emergenza Covid-19 sono tutti perfettamente in regola, ciascun provvedimento trova infatti legittimazione in un apposito intervento normativo, si pensi  al decreto Io Resto a casa, al D.l. Ristori, al D.lgs. Semplificazioni o al D.l. Ristori-bis.

DPCM e differenze con il decreto legge

I decreti legge sono più garantisti e democratici dei DPCM.

I DPCM sono atti di contenuto particolare o astratto che, senza dubbio, hanno il merito di essere di rapida attuazione e quindi particolarmente adatti alle situazioni di emergenza.

In un’altra prospettiva però, gli stessi sono meno garantisti perché non coinvolgono il Parlamento, e quindi sono espressione della volontà della maggioranza politica, attraverso l’intervento del solo Presidente del Consiglio.

I decreti legge sono invece provvedimenti collegiali, si comincia con un atto del Governo, ma devono essere convertiti in legge dal Parlamento entro 60 giorni, a pena di decadenza. Inoltre, entrambe le Camere possono apporre emendamenti modificativi o aggiuntivi e stimolare il coinvolgimento dell’opposizione. Il coinvolgimento parlamentare comporta necessariamente tempi più lungi.

Entrambi entrano immediatamente in vigore, tuttavia soltanto per i decreti legge è previsto dalla Costituzione questo passaggio ulteriore in Parlamento.

 Il decreto legge assicura il dialogo e la collaborazione con l’opposizione ed è più garantista rispetto al DPCM.

Allo stesso modo, il DPCM assicura la tempestività e la celerità dell’azione.

Perché il DPCM è uno strumento tanto contestato?

Come affermato in precedenza, il DPCM non è uno strumento particolarmente garantista. Nel bilanciamento degli interessi in gioco, si propende per la tutela della situazione che si è verificata nei tempi più brevi possibile, giustificando in quest’ottica una compressione dei diritti individuali attraverso l’assenza del dibattito parlamentare.

L’assenza di un reale dibattito e del coinvolgimento parlamentare è il motivo per cui alcune forze politiche si sono opposte all’utilizzo così ampio dei DPCM in questo periodo storico, con i quali il dialogo democratico è sicuramente ridotto, se non forse azzerato.

L’ampio ricorso  giustifica la sua scelta con l’esigenza di assicurare la prontezza d’intervento perché i DPCM sono senza ombra di dubbio gli strumenti più veloci.

La scelta è quindi legata soprattutto alla velocità.

Il Governo si è trovato a fronteggiare un’emergenza sanitaria senza precedenti dove la tutela della salute è il bene principale da tutelare. Il bilanciamento ha dunque inevitabilmente fatto ricadere la scelta su uno strumento forse meno garantista, ma sicuramente più immediato.

DA IONONCICASCO.IT